Die EU-Gesetzgebung ist eine rund 450 Millionen Menschen betreffende Angelegenheit. Auch wenn die meisten Bürger nicht direkt etwas von ihr mitbekommen, da die Auswirkungen tendenziell nicht all zu groß im Bewusstsein der Bürger präsent sind. Dabei ist sie in ihrer Supranationalität und ihrem Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht von unmittelbarer Bedeutung.
Dieser Artikel soll sich jedoch weniger mit der grundsätzlichen Relevanz und Bedeutung des EU-Rechts beschäftigen, sondern vielmehr den konkreten Weg dorthin skizzieren. Also den Weg der Gesetzgebung und die dabei wichtigen „Haltestellen“. Also von der einfachen Idee bis zum fertigen Gesetz, von der Europäischen Kommission, über den Rat der Europäischen Union, auf welchem ein besonderer Fokus in diesem Artikel liegen soll, bis hin zum Europäischen Parlament (EP) – also steigen Sie ein und genießen Sie unseren kleinen Ausflug, es geht los!
Unser erster Halt führt uns zur Europäischen Kommission und deren Kommissare, welche für die EU-Gesetzgebung von unmittelbarer Relevanz ist. Denn von hier entspringt die eigentliche Idee, der eigentliche Gesetzesvorschlag. Dabei hat die Kommission die ganz besondere Eigenschaft des Monopolrechts, als einziges EU-Organ, Gesetze vorschlagen zu dürfen. Das wiederum hebt die Bedeutung von Lobbying im Umkreis der Kommission immens an, so kann hier schon versucht werden gezielte Eigeninteressen in den entstehenden Vorschlag mit einzubringen.
Von hier setzt sich unsere Fahrt schon langsam in Richtung Ministerrat, unserem zweiten Halt in Bewegung, der den Entwurf für das Gesetz von der Kommission erhält. Wobei letzterer nur in wenigen Gesetzgebungsverfahren (rund 35%) die Entscheidung treffen muss. Die meisten Entscheidungen (rund 65%) können bereits auf niedrigerer Ebene verabschiedet werden. So ist der Ministerrat oder auch Rat der Europäischen Union hinsichtlich seiner Struktur, auf unterschiedliche Ebenen unterteilt. Auf welchen von unten nach oben, die meisten Entscheidungen schon so früh es geht verabschiedet werden. So landet der Entwurf zunächst auf einem der Tische der zahlreichen Ratsarbeitsgruppen. In welchen die unterschiedlichen Referenten aus den Mitgliedstaaten und Experten des Fachbereichs unter Berücksichtigungen ihrer, von höheren Ebenen erhaltenen Weisungen und Eigen- beziehungsweise Landesinteressen über den Entwurf verhandeln. Unterstützt werden sie dabei in einigen Fällen durch die Kommission und einem Mitarbeiter des Ratssekretariats. Oft (rund 43% der Entscheidungen) können hier schon alle Fragen auf dieser Ebene geklärt werden und der Gesetzesvorschlag wird weiter an das Europäische Parlament gegeben.
Kommt es jedoch nicht zu einer Einigung, wird der Entwurf noch einmal aufbereitet und dann für weitere Fragen und Verhandlungen an die nächsthöhere Ebene weitergegeben – wir müssen umsteigen, die geplante Verbindung von den Arbeitsgruppen, direkt zur Verabschiedung hat leider nicht geklappt, Zwischenstopp in der Zentrale, im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV).
Der AStV ist ein fundamental wichtiger Bestandteil auf dem Weg der Gesetzgebung. Wie der Name schon ahnen lässt, verfügen die mitarbeitenden Botschafter, durch ihre fortlaufende Anwesenheit an ungemeiner Koordinierungsmacht und behalten einen Gesamtüberblick über alle Aktivitäten in der Europäischen Union. In ihrer Rolle, auf struktureller Ebene zwischen Rat und Arbeitsgruppen, sind sie von unmittelbarer Bedeutung. Die Treffen des AStV werden durch sogenannte „Antici“, direkten Mitarbeitern der Botschafter, wöchentlich koordiniert und durch einen Gesamtbericht dokumentiert. Dieser steht dem EP und den Mitgliedsstaaten (MS) zur stetigen Überprüfung offen. In den Versammlungen verhandeln die Botschafter, wie auf der Ebene der Arbeitsgruppen, unter Vorbehalt ihrer Interessen über offene Fragen im Entwurf des neuen Gesetzes. Jedoch verfügen sie dabei über einen weit größeren Verhandlungsspielraum als die Referenten. So können sie zum Beispiel in direkten Kontakt mit den jeweiligen Ministern treten. Schlussendlich können so die meisten Fragen, Probleme und Vereinbarungen (rund 22% der Entscheidungen) behoben und gelöst werden.
Abbilldung 1 Weg der Gesetzgebung auf Ratsebene. Quelle: eigene Darstellung
Doch auch hier kann es dazu kommen, dass es zu keiner finalen Einigung kommt. Dann muss der Entwurf und die Anregungen an die nächst höhere Ebene weitergegeben werden, nun also an den Ministerrat. Mit dem Ministerrat und den darin sitzenden nationalen Ressortleitungen, kann nun auf höchster Instanz über den Entwurf diskutiert und entschieden werden. In den Ratstagungen arbeiten die Minister und Botschafter, sowie hochrangige nationale Beamte in enger Kooperation zusammen. Diese Verhandlungen können sich auch zwecks einer Entscheidungsnot in Form von energieraubenden Konklaven äußern. In besonders dringlichen Lagen, wie der gemeinsamen Sicherheits- und Außenpolitik der Europäischen Union, kann auch auf das „Coreu“-Verfahren (CORrespondance EUropéenne) zurückgegriffen werden. Einem rein schriftlichen Fernschreiben an alle MS, welche innerhalb weniger Stunden reagieren müssen. Dabei werden Änderungen, falls gewünscht, vorgeschlagen; keine Rückmeldung gilt dabei als Zustimmung, was sehr zeiteffizient ist. Doch am Ende steht ein Beschluss und ein Gesetzesvorschlag, welcher infolge dem EP, unserem nächsten Halt zur Abstimmung präsentiert wird.
Nun denn; alle aussteigen, wir sind an der für diesen Artikel, letzten Haltestelle angekommen. Wir befinden uns vor dem Europäischen Parlament, der direkten Vertretung der Europäischen Bürger durch die direkt gewählten Abgeordneten. Das EP welches durch den Maastrich-Vertrag (1993) an enormer Gestaltungs- und Mitentscheidungsmacht gewonnen hat, kann nun dem Vorschlag zustimmen oder diesen ablehnen. Dabei kann sich auf konkrete Textstellen bezogen werden, was eine detaillierte Feinjustierung ermöglicht und nicht dazu führt den gesamten Vorschlag überarbeitet zu müssen. Jene Feinjustierungen werden dann in folgenden Vermittlungsverfahren im Vermittlungsausschuss, welcher sich aus Rat und Parlament zusammensetzt, diskutiert und verhandelt. Diese Ausschüsse wechseln sich fortlaufend mit den Lesungen im Parlament ab, bis das Gesetz verabschiedet oder verworfen wird.
Nun hiermit endet unser kleiner Ausflug. Wie Sie sehen ist der Weg von der eigentlichen Idee bis zum fertigen Gesetz kein ganz so zügiger und es bedarf einige Zwischenstationen, die auf den ersten Blick sicherlich nicht so präsent sind. So steht der Ministerrat mit seinen Ministern, nicht aber die unteren Ebenen im, medialen Fokus, auch wenn hier gerade einmal ein Drittel der Entscheidungen getroffen werden.
Quellen:
Brandt, E. und Christian, Buck (Hrsg.) 2005: Auswärtiges Amt Diplomatie als Beruf, 4 Auflage Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, Seite 57 – 64
Hix, S. und B. Høyland 2022. The Political System of the European Union. Houndmillls, Palgrave Macmillan: Seite 25 – 120.
Proelß Alexander 2024: Völkerrecht, 9 Auflage, Berlin/Boston, De Gruyter, Seite 544 – 552
(Abbildung 1 angelehnt aus den Inhalten auf Seite 57 – 64 s.o.)