{"id":876,"date":"2020-06-11T18:42:20","date_gmt":"2020-06-11T16:42:20","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs.uni-bremen.de\/hafenblog\/?p=876"},"modified":"2020-10-18T20:01:19","modified_gmt":"2020-10-18T18:01:19","slug":"hafengovernance-modelle-und-die-fortschreitende-devolution","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs.uni-bremen.de\/hafenblog\/2020\/06\/11\/hafengovernance-modelle-und-die-fortschreitende-devolution\/","title":{"rendered":"Hafengovernance Modelle und die fortschreitende Devolution"},"content":{"rendered":"

Obwohl die Mehrheit der H\u00e4fen noch immer im Besitz der jeweils ans\u00e4ssigen L\u00e4nder ist, spielt die Hafenprivatisierung<\/a> eine immer gr\u00f6\u00dfere Rolle, sodass die eigentliche F\u00fchrung, Entwicklung sowie Performance der H\u00e4fen, immer mehr an Signifikanz gewinnt. Unter dem Begriff der Hafengovernance<\/a> sind all diese Teilbereiche der Verwaltung, F\u00fchrung und Ordnung eines Hafens vereint und werden auch f\u00fcr Staaten, St\u00e4dte und Gemeinden immer wichtiger. Es stellt sich jedoch die Frage, wie diese Ordnung aufgebaut ist und welche Modelle auf nationaler sowie internationaler Ebene gegeben sind bzw. angewandt werden. Im Fokus dieses Beitrages steht die Devulotion sowie eine Untersuchung, die beschreibt wie die Hafengovernance in den H\u00e4fen in Europa aber auch Weltweit aufgebaut ist und welchen Mechanismen diese Modelle unterstehen.<\/p>\n

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Der Begriff der Hafengovernance und Devolution<\/strong><\/span><\/p>\n

Anfangs sollte der Begriff der Hafengovernance nochmals besonders betrachtet und definiert werden. Zun\u00e4chst setzt sich dieser Begriff aus zwei Worten zusammen, n\u00e4mlich dem Hafen und der Governance. Die Definition eines Hafens sollte in diesem Kontext klar sein, jedoch ist das Wort Governance nicht immer eindeutig definiert. So liegt der Ursprung des Wortes Governance in der Seefahrt oder genauer im griechischen Wort \u201ekybernetes\u201c (etwas steuern) und beschreibt die Steuerung eines Bootes mittels Kommunikation und Kontrolle (Rosenau\/ Durfee 1995: 14). Diese Metapher kann somit als Steuerungsgewalt gesehen und direkt auf die sozio\u00f6konomische Ebene \u00fcbertragen werden. Die Steuerung von Gewalten bzw. Rechten auf einen Gegenstand, der von mehreren Akteuren benutzt bzw. beeinflusst wird und durch die globalisierte Struktur der Weltgesellschaft immer weiter an Einfluss gewinnt sowie besonders in den Internationalen Beziehungen gebrauch findet. Aus Sicht der Politikwissenschaft stellt sich nun die Frage, inwieweit sich der Begriff der Governance vom Begriff des Government unterscheidet. Dabei sind die beiden Begriffe nah miteinander verwandt, unterscheiden sich allerdings durch ihren Handlungsspielraum.<\/p>\n

Der Begriff Government beschreibt eine Gruppe von Akteuren, die \u00fcber die Verwaltung und Steuerung eines Staates bestimmen. Sie stellen in gewisser Weise den K\u00f6rper der Repr\u00e4sentanten eines Staates dar, die sich koordinieren und die Regeln in einem Staat damit steuern. Governance hingegen beschreibt die Handlung des Government bzw. das Herrschen \u00fcber einen Staat in demokratischer oder nicht-demokratischer Form. Dabei trennt sich der Begriff in deutlichster Form vom Government, indem es nicht ausschlie\u00dflich auf sich selbst bezogen ist bzw. eine lineare Struktur aufweist, sondern vielmehr eine pluralistische Struktur \u00fcber Netzwerke vorzuweisen hat. Governance ist somit im \u00f6ffentlichen Sektor aber eben auch besonders im privaten Sektor vorzufinden, was sich besonders im Begriff der Corporate Governance widerspiegelt. Die Steuerung eines \u00fcbergreifenden Gegenstandes durch mehrere Ebenen und Netzwerke, sei es durch den \u00f6ffentlichen, den privaten oder den dritten Sektor, umfasst der Begriff der Governance. Die Hafengovernance stellt nun die Steuerung der Verwaltung, Performance und Entwicklung von H\u00e4fen durch mehrere Ebenen aus verschiedenen Sektoren dar (Peters 2012: 18 ff.).<\/p>\n

Die Devolution beschreibt in der Staatenlehre nun zus\u00e4tzlich die Abgabe von Souver\u00e4nit\u00e4ten in Form der Governance von einer zentralen Regierungsebene, auf eine lokale Regierungsebene (Cambridge Dictionary 2020). Die Devolution stellt, im Zusammenhang mit der Hafengovernance, somit die Abgabe von Verwaltungs- und Entwicklungsrechten an andere Akteure, die sich in der Vergangenheit und Gegenwart besonders durch private K\u00f6rperschaften darstellen dar. Beispiele f\u00fcr die Praxis sind bei den Deutschen H\u00e4fen die Auslagerung des Hafenmanagements von staatlicher bzw. Bundesebene an\u00a0 Hafenmanagementgesellschaft, wie die Niedersachsen Ports, Hamburg Port Authority oder Bremenports, die zwar teilweise dem Land unterstehen aber \u00fcberwiegend eigenst\u00e4ndige Akteure darstellen.<\/p>\n

Modelle der Hafengovernance<\/strong><\/span><\/p>\n

Um etwas steuern zu k\u00f6nnen, muss sich zun\u00e4chst ein Modell entwickeln, dass die verschiedenen Handlungsm\u00f6glichkeiten abbildet. Dies passiert im Government genauso wie in der Governance. Nach Geiger (2009) muss sich ein Governancemodell drei einfache zentrale Fragen stellen. Wer steuert, Was wird gesteuert und Wie wird etwas gesteuert. Die Antwort zum Wer lautet, die Governance-Struktur, zum Was, die Governancehandlungen und zum Wie, die Governenceelemente. Dabei bildet die Governancestruktur den institutionellen und regulatorischen Rahmen, die Governancehandlung die Mechanismen, die die Koordination betreffen und die Governanceelemente die Akteure, die f\u00fcr den reibungslosen logistischen Ablauf zust\u00e4ndig sind. Zus\u00e4tzlich zu den drei W-Fragen, l\u00e4sst sich noch eine vierte Frage stellen. Warum m\u00fcssen bzw. sollten H\u00e4fen \u00fcberhaupt durch eine oder mehrere Institutionen gesteuert werden? Sollten es nicht die Nutzer des Hafens selbst sein, die sich regulieren und verwalten? Die Antwort darauf ist dieselbe wie f\u00fcr Staaten. Durch die \u00fcbergeordnete Koordination und Steuerung des Handelsbereiches ist es m\u00f6glich, weitaus effizienter zu handeln und Verfahrensabl\u00e4ufe zu reduzieren. Die Absprachen und die Machtstrukturen werden auf verschiedenen Ebenen verteilt, sodass eine bessere Koordination und damit \u00f6konomische Performance an den H\u00e4fen entsteht (Borges Vieira et. al. 2014: 2).\u00a0 Durch die Benennung der drei Governancebestandteile entsteht ein neues konzeptuelles Modell, mit der in Abbildung 1<\/strong> dargestellten Einflusskette.<\/p>\n

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Abbildung 1. Quelle: Borges Vieira et. al. 2014: 2<\/p><\/div>\n

Dieses Modell (siehe Abbildung 1<\/strong>) zeigt die drei Typen der Hafengovernance auf und wie diese aufeinander einwirken und miteinander verkettet sind. Die Governance-Outcomes stellen den zentralen Sinn des Modells dar, da diese die Optimierung und Weiterentwicklung der Hafensteuerung darstellen. Diese Outcomes wirken auf die Governance-Handlungen (Actions) ein, indem sie Handlungs- und Steuerungsweisen einfordern. Diese Governancehandlungen sind wiederum auf den Governanceelementen aufgebaut und versuchen die Governance-Outcomes weiter zu verbessern. Besonders wichtig ist, dass alle Typen des Modells durch die Governancestruktur beeinflusst bzw. getrieben sind und dadurch von dieser, im gewissen Ma\u00dfe, abh\u00e4ngig sind. Die Dimensionen und Faktoren, die diese Typen beeinflussen bzw. optimieren sollen stellen sich in Abbildung 2<\/strong> dar.<\/p>\n

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Abbildung 2. Quelle: Borges Vieira et. al. 2014: 3<\/p><\/div>\n

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Aus dieser konzeptualisierten Ansicht der Hafengovernance l\u00e4sst sich ein weiteres Wirkungsdiagramm erstellen, dass sich mit der stetigen Anpassung und Weiterentwicklung der Governance befasst (siehe Abbildung 3.<\/strong>).<\/p>\n

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Abbildung 3. Quelle: Gonz\u00e1lez-Laxe et. al. 2016: 2<\/p><\/div>\n

Dabei ist nochmals wichtig anzumerken, dass die Hafengovernance in seiner Geschichte stetig neuen Anpassungen unterlag und sich damit im st\u00e4ndigen Wandel befand. Zun\u00e4chst waren diese Anpassungen durch die \u00d6konomie bzw. durch die Unternehmen und Marktver\u00e4nderungen getrieben, jedoch \u00e4nderte sich dies in den 90er Jahren durch eine vielzahl von Reformen auf internationaler, supranationaler und nationaler Ebene. Es sind nun nicht mehr vorn\u00e4mlich die wirtschatlichen Einflussfaktoren, sondern auch die governmentalen. Naturschutz, Regionalentwicklung, Internationale\u00a0 Beziehungen, Machtstrukturen, Klimaschutz, Arbeitsschutz usw. sind zentrale au\u00dfenstehende Einflussfaktoren, die auf die Hafengovernance einwirken. (Gonz\u00e1lez-Laxe et. al. 2016: 2).<\/p>\n

All diese Einflussfaktoren wirken auch auf die Steuerung und Verwaltung der Welth\u00e4fen ein. Je nach Struktur des Staates oder der Unternehmensform, k\u00f6nnen sich die Zust\u00e4ndigkeiten f\u00fcr diese Faktoren unterscheiden. So kann beispielsweise eine \u00c4nderung der Naturschutzma\u00dfnahmen in den H\u00e4fen, aus regionaler, nationaler, supranationaler oder internationaler Weisung beeinflusst werden. Die Nachfrage aus der Wissenschaft, nach einer neuen \u00f6ffentlichen Hafenautorit\u00e4t, kam das erste Mal Anfang der 1990er Jahre durch Richard Goss zur sprache, der heute als einer der Pioniere der Hafen\u00f6konomik gesehen wird. Die Nachfrage war deshalb gro\u00df, weil die Globalisierung der 90er Jahre die Hafenautorit\u00e4ten, durch den Einfluss von nationalpolitischen Fragen und Handlungen vor gr\u00f6\u00dfere Probleme stellte. Der \u00f6ffentliche Sektor musste verst\u00e4rkt mit in die Hafengovernance aufgenommen werden, um die Effizienz der H\u00e4fen im globalen Markt zu steigern. Bei der Aufnahme von neuen Akteuren in ein bestehendes Machtverh\u00e4ltnis, muss zun\u00e4chst festgesetzt werden, welche Rechte dem \u00f6ffentlichen Sektor zugeschrieben werden sollten. Soll der \u00f6ffentliche Sektor nur eine unterst\u00fctzende Rolle einnehmen, soll er Teil der gesamten Hafengovernancestruktur werden oder soll eine Mischform stattfinden? Aus diesen \u00dcberlegungen entstand das Modell aus Abbildung 4<\/strong>, das eine Typologisierung der Hafenautorit\u00e4ten und dessen Verbingung darstellt (Verhoeven 2010: 16 ff.).<\/p>\n

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Abbildung 4. Quelle: Verhoeven 2010: 16<\/p><\/div>\n

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Diese Hafenautorit\u00e4ten k\u00f6nnen dann nochmals \u00fcber ihre Funktion auf\u00a0 eine private oder \u00f6ffentliche Ebene aufgespalten werden. Aus dieser Aufspaltung ergibt sich eine Matrix (Brooks 2004: 172), die den Stand der Hafengovernance des jeweiligen Hafens widerspiegelt (siehe Abbildung 5.)<\/strong>.<\/p>\n

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Abbildung 5. Quelle: Brooks 2004: 172<\/p><\/div>\n

Es ensteht ein Bild \u00fcber verschiedene Ebenen, dass sich aus dem Landlord, Operator und Regulator zusammensetzt. In Europa zeigt sich eine komplexe Zuteilung der jeweiligen Autorit\u00e4ten. So sind beispielsweise die H\u00e4fen in Gro\u00dfbritanien \u00fcberwiegend privatisiert, in Nordeuropa unterstehen sie, wie die Bremer H\u00e4fen auch, dem jeweiligen Bundesland bzw. der Region und in S\u00fcdeuropa sind die H\u00e4fen beinahe ausschlie\u00dflich in \u00f6ffentlicher Hand. Eine Anpassung zu einem einheitlichen europ\u00e4ischen Standard wurde Anfang der 2000er Jahre zwar besprochen aber nie umgesetzt (Brooks \/ Pallis 2011: 500). Es stellt sich nun jedoch die Frage, wieso sich der immer st\u00e4rke globale Trend der Privatisierung, bzw. der Devolution, in so wenigen europ\u00e4ischen H\u00e4fen durchsetzt. Diese Frage soll allerdings im Hinblick auf die Devulotion im n\u00e4chsten Abschnitt genauer betrachtet werden.<\/p>\n

Die Devulotion der Hafengovernance<\/strong><\/span><\/p>\n

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\u201eDer Staat ist ein lausiger Unternehmer\u201c<\/strong><\/p>\n

-Peter Altmaier (Deutscher Bundesminister f\u00fcr Wirtschaft und Energie),<\/p>\n

(Sauga \/ Traufetter 2018).<\/p>\n<\/blockquote>\n

Wie Peter Altmaier 2018 bereits zu Verstaatlichungen der Kernindustrie sagte, ist der Staat nicht immer der beste Eigent\u00fcmer, wenn es um wirtschaftliche Aktiva geht. Und dennoch befindet sich eine Vielzahl der europ\u00e4ischen H\u00e4fen in der Hand der Staaten. So kamen Brooks und Pallis in ihrer Studie \u201ePort Governance\u201c (2011) zu dem Ergebnis, dass sich die Mehrheit der H\u00e4fen immer noch in staatlicher Hand befinden, die Devolution aber immer mehr an Bedeutung gewinnt (Brooks \/ Pallis 2011: 511 ff.). Ein Grund daf\u00fcr, dass die Privatisierung auch hier keinen Siegeszug erreicht, zeigt sich an den H\u00e4fen in Gro\u00dfbritannien. Diese haben sich bereits Ende der 1980er Jahre f\u00fcr eine Vollprivatisierung und dem damit einhergehenden Kontrollverlust \u00fcber die Hafengovernance entschieden. Gro\u00dfbritannien erhoffte sich von der Privatisierung eine bessere Aufstellung der H\u00e4fen sowie eine bessere allgemeine Performance und vor allem eine bessere Finanzierung bzw. Finanzstruktur. Jedoch \u00e4hnelte die Umstellung der H\u00e4fen eher einem Ausverkauf als einer \u00dcbergabe in den privaten Sektor. Sp\u00e4testens seit der Finanzkrise 2008 gilt die vollst\u00e4ndige Privatisierung der H\u00e4fen als gescheitert, weshalb auch beinahe kein Hafen der Welt den Weg von Gro\u00dfbritannien eingeschlagen hat (ebd.: 493 ff.).<\/p>\n

Allein die Machtstrukturen auf internationaler Ebene, die ein Staat durch das Halten eines Hafens besitzt, ist immens. Das Vertrauen der Sicherstellung einer geeigneten Kerninfrastruktur in eine private Hand sowie die Schaffung von Abh\u00e4ngigkeiten in diese Akteure sollte f\u00fcr einen Staat nicht die beste L\u00f6sung darstellen. Es zeigt sich allerdings, dass die Abgabe von einzelnen Bereichen der Hafengovernance in Gesellschaften des Staates in Europa durchaus Sinnvoll sein k\u00f6nnen. So zeigt Abbildung 6<\/strong> aus dem Jahre 2011 dieses weltweite Verh\u00e4ltnis besonders auf (ebd.: 497).<\/p>\n

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Abbildung 6. Quelle: Brooks \/ Pallis 2011: 497<\/p><\/div>\n

Dabei sollte jedoch angemerkt werden, dass die Devolution nicht f\u00fcr jeden Hafen die beste L\u00f6sung darstellt. So argumentieren Brooks und Pallis (2011) weiter, dass die h\u00e4ufige Annahme der Devolution als L\u00f6sung aller Probleme, nicht richtig ist. Es wird dabei immer davon ausgegangen, dass der private Sektor das richtige allumfassende Governancemodell erstellt, da dieser durch den globalisierten Markt die beste M\u00f6glichkeit hat diese Struktur zu erstellen. Jedoch ist diese Annahme f\u00fcr die einzelnen H\u00e4fen nicht von Vorteil, da es keine universale L\u00f6sung geben kann. Die allgemeinen Governancestrukturen h\u00e4ngen zu sehr an den jeweiligen Governmentstrukturen der Staaten, sodass eine allgemeine L\u00f6sung unm\u00f6glich ist. Die Globalisierung zwingt die H\u00e4fen und ihre Strukturen dazu sich anzugleichen, \u00fcbersehen dabei aber oft, so wie an dem Beispiel der H\u00e4fen in Gro\u00dfbritannien zu sehen war, die Eigenheiten und Unterschiede der H\u00e4fen im eigenen Land. Letztlich wollen sich die Besitzer der H\u00e4fen die Kernzust\u00e4ndigkeiten im Bezug auf die Steuerung der H\u00e4fen nicht nehmen lassen. Zumal die Regionen starke Abh\u00e4ngigkeiten gegen\u00fcber den H\u00e4fen und dem Hinterland haben.<\/p>\n

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Literatur:<\/strong><\/span><\/p>\n