{"id":556,"date":"2020-05-19T16:13:29","date_gmt":"2020-05-19T14:13:29","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs.uni-bremen.de\/hafenblog\/?p=556"},"modified":"2020-06-27T23:06:49","modified_gmt":"2020-06-27T21:06:49","slug":"lerneinheit-5-hafengovernance","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs.uni-bremen.de\/hafenblog\/2020\/05\/19\/lerneinheit-5-hafengovernance\/","title":{"rendered":"Lerneinheit 5: Hafengovernance"},"content":{"rendered":"

Bisher haben wir uns mit der Geschichte der Bremischen Hafenentwicklung<\/a>, dem Container<\/a> als Revolution der Hafenwirtschaft und der Politischen \u00d6konomie von Handel und Schifffahrt<\/a> besch\u00e4ftigt. Aber wer oder was ist eigentlich der Hafen und wie ist er organisiert? Welche Akteure gibt es und wie arbeiten Sie zusammen? Wer entscheidet was und wem geh\u00f6rt die Hafeninfrastruktur? \"\"Mit diesen Fragen besch\u00e4ftigen sich u.a. organisationssoziologische, politikwissenschaftliche und betriebswirtschaftliche Perspektiven auf H\u00e4fen. Sie machen sichtbar, dass ein Hafen kein einheitlicher Akteur und keine einheitliche Organisation ist, auch wenn wir oft genauso \u00fcber H\u00e4fen sprechen und nachdenken. Tats\u00e4chlich handelt es sich aber komplexe Strukturen aus einer Vielzahl \u00f6ffentlicher und privater Akteure mit teils \u00fcberlappenden und teils widerspr\u00fcchlichen Interessen.<\/p>\n

So verstanden ist der Hafen auch mehr als (zumindest teilweise) sichtbare Infrastruktur, n\u00e4mlich ein dichtes Geflecht aus sozialen Beziehungen zwischen verschiedenen Organisationen (Hafenbeh\u00f6rden & Betreibergesellschaften, Zoll, Wasserschutzpolizei, Wasserstra\u00dfenverwaltung, Terminalbetreiber, Berufsgenossenschaften, maritime Dienstleister wie z.B. Schlepper und Festmacher, Reedereien, Banken, Aufsichtsbeh\u00f6rden etc.) und verschiedenen Stakeholdern (Besch\u00e4ftigte, Eigent\u00fcmer, Kunden, Gl\u00e4ubiger, Stadtgesellschaft etc.). Zugleich handelt es sich damit bei H\u00e4fen auch um Verdichtungen von Machtverh\u00e4ltnissen zwischen den beteiligten Akteuren. Um diesen komplexen und dynamischen Mikrokosmos besser zu verstehen br\u00e4uchte es eigentlich eine Soziologie des Hafens, die bisher meines Wissens nach kaum etabliert wurde.<\/p>\n

Einen alternativen analytischen Zugriff k\u00f6nnte die Governance-Perspektive bieten. Governance ist mitlerweile zu einem zentralen, wenn auch nicht unumstrittenen Begriff der Politikwissenschaft avanciert. Er beschreibt als Alternative zu Steuerung, Regierung (government) und Verwaltung einen offenen Prozess der Koordinierung autonomer aber wechselseitig voneinander abh\u00e4ngiger Akteure (Benz et al. 2007). Seine Urspr\u00fcnge hat er in der sog. corporate governance, also der Leitung und Kontrolle von Unternehmen. W\u00e4hrend die Politikwissenschaft mit dem Begriff Koordinierungsformen jenseits des Staates einr\u00e4umt (Rhodes 1996), macht er innerhalb der Wirtschaftswissenschaften auf Koordination jenseits des Marktes aufmerksam (Benz et al. 2007). Im Kern geht es also um eine Pluralisierung von Koordination, die sowohl Hierarchie, Wettbewerb, Netzwerke und Diffusion mit einschlie\u00dft. Obwohl Governance in meiner Lesart damit zun\u00e4chst eher eine offene Frage an das jeweils zu untersuchende Feld darstellt, ist dem Begriff aber eben auch der Befund einer Aufweichung der Grenzen zwischen Staat und Markt verbunden. Es gibt berechtigte Kritik an dem Begriff, u.a. wegen seiner Machtblindheit, seinem Probleml\u00f6sungsbias und seiner tendenziellen Affirmation von New Public Management Reformen.<\/p>\n

Trotz der Kritik richtet die Frage nach der Hafengovernance unseren Blick auf die verschiedenen Formen der Koordination von Aktivit\u00e4ten und Entscheidungen innerhalb des Hafens und auf ihre historische Entwicklung. Das gilt insbesondere f\u00fcr das Verh\u00e4ltnis zwischen \u00f6ffentlichen und privaten Hafenakteuren. Hafenbau wird historisch als \u00f6ffentliche Aufgabe betrachtet, auch wegen der kostspieligen und langfristigen Investitionen (Buss 2018: 102). Dennoch sind bei der Weiterentwicklung der Hafeninfrastruktur nat\u00fcrlich auch privatwirtschaftliche Interessen betroffen. Die meisten europ\u00e4ischen H\u00e4fen sind im \u00f6ffentlichen Eigentum (Buss 2018: 103). So sind auch die Bremischen H\u00e4fen sind im Eigentum der Stadt Bremen, was sich besonders gut an der hoheitlichen Zuordnung der Bremerhavener \u00dcberseeh\u00e4fen zur Stadtgemeinde Bremens ablesen l\u00e4sst. In L\u00fcbeck und Hamburg kam es aber schon \u2013 unter erheblichen \u00f6ffentlichen Protest \u2013 zu Teilprivatisierungen der H\u00e4fen mit dem Ziel, den weiteren Ausbau der Infrastruktur zu finanzieren (Buss 2018: 104). In anderen L\u00e4ndern gab es aber schon viel weitergehende und fl\u00e4chendeckendere Hafenprivatisierungen (Tull 2002).<\/p>\n

Hafengovernance (also die Koordinierung der Hafenaktivit\u00e4ten) und Hafenpolitik (also die politischen Diskurse und Entscheidungen in Bezug auf den Hafen) sind nat\u00fcrlich eng miteinander verwoben, weil politische Entscheidungen die Rahmenbedingungen f\u00fcr die Hafenaktivit\u00e4ten setzen und Hafenakteure erheblichen Einfluss auf die Hafenpolitik nehmen (dazu mehr in Lerneinheit 8). Einerseits kann Hafenpolitik als weitere Ebene der Hafengovernance verstanden werden (insofern Sie einen Beitrag zur Koordinierung der Hafenakteure und -aktivit\u00e4ten leistet), andererseits geht sie aber \u00fcber sie auch aber \u00fcber die konkrete Regulierung des Hafens hinaus und kann nicht immer eindeutig von anderen Politikfeldern (wie z.B. Stadtentwicklungspolitik, Finanzpolitik, Standort- und Wirtschaftspolitik) abgegrenzt werden. H\u00e4fen in \u00f6ffentlichen Eigentum bieten den Kommunen bzw. L\u00e4ndern einen erheblichen Gestaltungsspielraum, sind zugleich aber auch mit hohen Kosten und Interessenskonflikten verbunden (Buss 2018: 104f.).<\/p>\n

Die Perspektive der Hafengovernance untersucht vor allem die Vielfalt institutioneller Formen des Hafenbetriebs und die verschiedenen Grade der Auslagerung \u00f6ffentlicher Verantwortung an private Akteure (siehe z.B. Baird 2000, Brooks 2004, Brooks et al. 2017, Tull 2002). Die oben beschriebene Struktur des \u00f6ffentlichen Eigentums der Hafenstruktur wird dabei als Landlord-Modell bezeichnet (Buss 2018: 107). Das klassische Landlord-Modell ist durch eine Welle von Hafenreformen insb. seit den 1990er Jahren unter Druck geraten (Buss 2018: 107, Tull 2002). Dabei geht es vor allem um die Dezentralisierung, Verbetriebswirtschaftlichung und (Teil)Privatisierung der Hafenverwaltung.<\/p>\n

Insbesondere wurden das Management der H\u00e4fen in privatrechtlich organisierten port authorities mit gr\u00f6\u00dferer Autonomie gegen\u00fcber der \u00f6ffentlichen Verwaltung reorganisiert, ein Prozess den Tull (2002: 156) als Korporatisierung bezeichnet. Die Gr\u00fcndung der Hafenmanagementgesellschaft bremenports im Jahre 2002 ist ein gutes Beispiel daf\u00fcr. Bremenports agiert wie ein Unternehmen, auch wenn die H\u00e4fen weiterhin in \u00f6ffentlicher Hand sind. Bremenports und andere port authorities betreiben einen Gro\u00dfteil der jeweiligen Hafeninfrastruktur, nehmen die Hafengeb\u00fchren ein, vermieten bzw. verpachten Terminals, betreiben Marketing und Kundenakquise und planen die Weiterentwicklung des Hafens. Sie verbinden somit Hafenpolitik und Hafenwirtschaft und stellen den technischen Betrieb des Hafens sicher. Port authorities weisen eine hohe institutionelle Diversit\u00e4t auf, die in vielen vergleichenden Studien beschrieben und untersucht wird (Buss 2018: 111). Die (Aus)Gr\u00fcndung von port authorities bzw. Hafenmangementgesellschaften war aber in der Regel mit der Hoffnung verbunden, die Effizienz des Hafenbetriebs zu steigern und im zunehmenden Hafenwettbewerb mithalten zu k\u00f6nnen. Damit verbunden ist auch eine immer st\u00e4rkere Perfomance Messung u.a. mittels Benchmarking (also dem kontinuierlichen betriebswirtschaftlichen Vergleich mit konkurrierenden H\u00e4fen). Somit haben zentrale Ideen des New Public Management auch in diesen Bereich fr\u00fcher einmal exklusiver Staatst\u00e4tigkeit Einzug gefunden.<\/p>\n

Mit den Ver\u00e4nderungen der Hafengovernance ist der zunehmende Wettbewerb zwischen den Hafenstandorten schon angesprochen. Obwohl die Expansion des Welthandels bis vor kurzem \u2013 abgesehen von regelm\u00e4\u00dfigen krisenbedingten Einbr\u00fcchen \u2013 insgesamt noch f\u00fcr gute Gesch\u00e4fte in den H\u00e4fen und bei den Logistikunternehmen sorgten, hat sich dieser Aufwuchs des Handelsvolumens nicht gleichm\u00e4\u00dfig verteilt. Nicht nur die Unternehmen stehen miteinander im Wettbewerb um die Fracht, auch die Hafenbetreiber versuchen kontinuierlich ihre Position auf Kosten anderer zu verbessern bzw. nicht den Anschluss an globale Lieferketten zu verlieren. Insbesondere die Wirtschafts- und Finanzkrise 2008ff., die zu einem Ende des Containerbooms gef\u00fchrt hatte, hat den Hafenwettbewerb intensiviert (Buss 2018: 45; Mester 2014) und die aktuelle Coronakrise k\u00f6nnte \u00e4hnliche Folgen haben.<\/p>\n

Hafenwettbewerb findet dabei auf unterschiedlichen Ebenen statt: (1) Zwischen Fahrtrouten bzw. Hafengebieten (ranges), (2) zwischen H\u00e4fen einer Zielregion und zwischen regional benachbarten H\u00e4fen, sowie (3) innerhalb eines Hafens zwischen verschiedenen Terminalbetreibern und anderen Hafenwirtschaftsunternehmen (Buss 2018: 45f.). Als Teil der sog. Nordrange (europ\u00e4ische Norseeh\u00e4fen), ist Bremen also einerseits in Konkurrenz mit alternativen Routen z.B. durch das Mittelmeer und mit benachbarten H\u00e4fen innerhalb der Nordrange (z.B. Antwerpen, Rotterdam, Hamburg). Der Anteil der Nordrange am europ\u00e4ischen Containerumschlag ist insgesamt r\u00fcckl\u00e4ufig (Buss 2018: 46ff.). Das liegt v.a. an den hohen Wachstumsraten einiger Mittelmeerh\u00e4fen (insb. Pir\u00e4us) und dem Ausbau einiger Ostseeh\u00e4fen (insb. Danzig), die das transshipment (also das Umladen von gro\u00dfen auf kleinere Schiffe) auf dem Weg nach Osten z.T. \u00fcberfl\u00fcssig macht. Im Wettbewerb innerhalb der Nordrange stagniert Bremerhaven, w\u00e4hrend Antwerpen Marktanteile gewinnt (Buss 2018: 48ff.). Die relativen Anteile der 4 gro\u00dfen Nordrange-H\u00e4fen und deren Entwicklung unterscheiden sich aber je nach Marktsegment z.T. erheblich. Hier sticht etwa der Autoumschlag als starkes Standbein Bremerhavens hervor (Mester 2014). Neben den allgemeinen Schwankungen des Welthandels und dem schon vor der Coronakrise einsetzenden Abw\u00e4rtstrend (siehe Lernvideo 4b) ist der Hafenwettbewerb eine weitere Quelle von Ungewissheit f\u00fcr die Zukunft der Bremischen H\u00e4fen und eine gro\u00dfe Herausforderung f\u00fcr Hafenpolitik und Hafengovernance.<\/p>\n

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