Vom Hafenkonzept zur nationalen Hafenpolitik?

So wie Häfen an ihren Standort gebunden sind, liegt auch die Entscheidungs-kompetenz über deren Ausrichtung und Gestaltung in Deutschland traditionell an diesen Standorten, sprich, auf Landes- oder Kommunalebene. In den letzten zwei Jahrzenten zeigt sich jedoch eine zunehmende Präsenz des Bundes auch in diesem Politikbereich. Ob es mittlerweile aber tatsächlich so etwas wie eine nationale Hafenpolitik gibt, soll dieser Beitrag unter Berücksichtigung wichtiger Entwicklungen der vergangenen Jahrzehnte zeigen.

Häfen tragen an ihren jeweiligen Standorten in besonderem Maße zur Regionalwirtschaft bei und sind nicht selten, wie wir auch schon für Bremen gesehen haben, mit einem geschichtlich gewachsenen Lokalpatriotismus verbunden. Dennoch bleiben sie Knotenpunkte des Welthandels, was im Zuge der Globalisierung mit immer höheren Anforderungen und Konkurrenzdruck verbunden ist. Seit den 1990ern nahm vor diesem Hintergrund die nationale Debatte an Fahrt auf: Welche Rolle würden die deutschen Häfen in Zukunft spielen und wie könnte man sie bestmöglich für den internationalen Wettbewerb ausrüsten? Um die Potentiale der deutschen Häfen möglichst effizient ausschöpfen zu können, bedurfte es vermehrter Kooperation, und so wurde 1999 in Kiel auf einer Konferenz der Wirtschafts- und Verkehrsminister die Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zu deutschen Seehafenpolitik ins Leben gerufen (Krämer 2015a: 61-62). Unter Beteiligung von Bund, Ländern und der Hafenwirtschaft wurden dort hafenpolitische Hauptinteressen in 12 Aktionsfeldern festgelegt. Diese reichten von wettbewerblichen über infrastrukturelle Aspekte, und schlossen auch Forschung und Umweltschutz ein.

Aus der Arbeit der Gemeinsamen Plattform ging schließlich die erste Fassung des Nationalen Hafenkonzepts für die See- und Binnenhäfen hervor. Das Konzept stellte einen strategischen Leitfaden für die bundesdeutsche Hafenpolitik für einen Zeitraum von zehn Jahren dar und wurde 2009 von der Bundesregierung verabschiedet (Krämer 2015a: 85). Mit 74 Einzelmaßnahmen sollten Ziele in fünf thematischen Bereichen verwirklicht werden (Krämer 2015a: 87-89):

  1. Ausbau der hafenrelevanten Verkehrsachsen und -knoten voranbringen und Kapazitätsengpässe in den Häfen beseitigen
  2. Wettbewerbsfähigkeit der Häfen verbessern
  3. Ausbildung und Beschäftigung sichern und stärken
  4. Umwelt- und Klimaschutz fördern
  5. Sicherheit der Lieferketten optimieren

Im Vorfeld des Beschlusses gab es noch ein weiteres Ereignis, das die neue Relevanz des Bundes in Hafenfragen hervorhebt: Im November 2008 wurde das sogenannte Raumordnungsgesetz im Zuge der Föderalismusreform angepasst. Auch wenn sich diese Änderung formal auf die veränderte Verfassungslage stützt, ist anzunehmen, dass die Debatte um den JadeWeserPort dafür ausschlaggebend war. Das Projekt war quasi allein von den Bundesländern initiiert und beschlossen worden, erforderte aber im Nachgang massive Investitionen des Bundes in die Anbindung der Infrastruktur, und hohe bürokratische Ressourcenaufwendungen. Solchen folgenreichen Alleingängen sollte durch die Gesetzesänderung Einhalt geboten werden, indem die Länder sich nun im Vorfeld mit dem Bund abstimmen müssen, welcher im Extremfall die Planungen untersagen kann. Zwar wurde davon bisher kein Gebrauch gemacht, dennoch ist diese Kompetenzausweitung von Länderseite höchst umstritten (Krämer 2015a: 58-60).

Was wurde bisher durch die Maßnahmen des Hafenkonzepts erreicht? Iven Krämer zieht im Jahr 2014 eine Halbzeitbilanz, die größtenteils ernüchternd ausfällt (Krämer 2015a: 92-100). Zwar waren zu diesem Zeitpunkt bereits 53 von 74 Maßnahmen umgesetzt oder auf den Weg gebracht worden, aber insbesondere im Hinblick auf prioritäre Vorhaben wie den Ausbau der seewärtigen Zufahrten und Hinterlandanbindungen war man weit zurück (Krämer 2015a: 93-95). Neben bürokratischen Hürden dürfte auch eine durchaus diverse Interessenlage der beteiligten Akteure dazu beigetragen haben. So bestand von Seiten der Umweltverbände die Hoffnung, dass durch eine bessere Kooperation und Arbeitsteilung in den deutschen Seehäfen weitere Eingriffe in die Natur überflüssig gemacht würden und der lokale Standortwettbewerb reduziert würde (Krämer 2015a: 101-104). Wirtschaftsverbände hingegen sprachen sich eindeutig für einen Standortwettbewerb aus, da die Häfen nur so konkurrenzfähig blieben (Krämer 2015a: 104-107).

Ein weiterer Akteur, der nicht vergessen werden sollte, ist die EU. Zusätzlich zu Interessen des Bundes, der Länder und der Hafenwirtschaft fließen auch von ihrer Seite hafenpolitische Bestrebungen ein. Ab 2003 sollte durch die sogenannten Port Packages (1-3) ursprünglich mehr Liberalisierung in der Hafenwirtschaft erreicht werden. Die Pakete 1 und 2 scheiterten jedoch am Widerstand der Arbeitnehmerseite. 2017 wurde das dritte Paket in überarbeiteter Form angenommen: Es zielt auf eine transparentere Abwicklung der Hafenfinanzierungen und verzichtet dabei auf die Mehrheit der ursprünglichen Liberalisierungsziele (Buss 2018: 117).

In Anpassung an aktuelle Entwicklungen verabschiedete die Bundesregierung 2016 eine neue Version des Nationalen Hafenkonzepts[1]. Die nun 155 Einzelmaßnahmen sollen neben den bisher verfolgten Zielen u.a. folgende Bereiche stärker berücksichtigen (BMVI 2015):

  • Europäische Hafenpolitik
  • Offshore-Windenergie
  • Entwicklungen in der Logistik
  • Vernetzung und Kooperation der Häfen
  • Umwelt- und Klimaschutz
  • Alternative Kraftstoffe

Insbesondere die Frage der Hafenkooperation ist allerdings weiterhin umstritten. Während dies bei nicht vom Wettbewerb geprägten Bereichen wie Forschung, Entwicklung oder Marketing durchaus möglich scheint, ist Kooperation, die Wettbewerbsnachteile implizieren würde eher unwahrscheinlich (Buss 2018: 119). Zu diesem Schluss kommt auch Krämer, wonach Kooperation zwar „einen wesentlichen und festen Bestandteil im politischen Forderungskatalog nahezu aller Parteien und Landesregierungen ausmacht“ (Krämer 2015b: 104), praktisch aber wenig Anwendung findet.

Gibt es nun so etwas wie eine nationale Hafenpolitik? Insgesamt wohl hauptsächlich auf dem Papier. Zwar ist gerade die Änderung des Raumordnungsgesetzes theoretisch eine machtvolle Verschiebung hin zur Seite des Bundes, jedoch ist es unwahrscheinlich, dass dieser in Zukunft entgegen der Interessen von Ländern und Wirtschaftsakteuren handeln wird. Dafür beruhte die Entscheidungsfindung im Rahmen des Nationalen Hafenkonzeptes viel zu sehr auf konsensdemokratischen Prinzipien. Mit der EU als zusätzlichem Akteur ist eher von einer Komplizierung der Interessen- und Kompetenzlage auszugehen, wodurch Hafenpolitik schließlich als Bereich betrachtet werden kann, in dem Politikverflechtung im Sinne von Scharpf[2] besonders hervortritt.

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[1]https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/WS/national-strategy-2015.pdf?__blob=publicationFile

[2] Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift, Nomos Verlagsgesellschaft mbH, 26 (4), 323–356.

 

Literatur

  • BMVI, Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2015): Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 2015. Text abrufbar unter: https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/WS/nationales-hafenkonzept.html (Zugriff am 30.6.2020).
  • Buss, Klaus-Peter (2018): Branchenanalyse Hafenwirtschaft: Entwicklungslinien des Hafenwettbewerbs und Herausforderungen der öffentlichen Akteure. Study Nr. 402 der Hans-Böckler-Stiftung. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung.
  • Krämer, Iven (2015a): Hafenpolitik mit Fokus auf Kooperation. In: Hansa, 152 (9), 100–104.
  • Krämer, Iven (2015b): Die deutschen Seehäfen im Fokus überregionaler Entwicklungspolitik. Eine Folgenabschätzung zum Nationalen Hafenkonzept. Frankfurt: PL Academic Research.

 

Ein Gedanke zu „Vom Hafenkonzept zur nationalen Hafenpolitik?

  1. Man sieht hier wirklich nochmal sehr schön den Mehrebenencharakter von Hafenpolitik! Wer kümmert sich denn auf Bundesebene konkret um die Hafenpolitik, also in welchem Ministerium und Bundestagsausschuss ist sie angesiedelt?

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