Hafenprivatisierungen – Eine Einschätzung

Wie auch in vielen anderen Bereichen aus v.a. Kommunikations- und Transportinfrastruktur, Versorgung und Sicherheit, die lange unter staatlicher Beteiligung oder sogar rein staatlich geregelt wurden, hält auch im Hafen das Schlagwort der Privatisierung seit Ende des 20. Jahrhunderts Einzug. Da mich interessiert hat, wie viel wirklich hinter diesem aufgeladenen Begriff steht, möchte ich in diesem Beitrag unter Rückgriff auf die einschlägige Forschungsliteratur erläutern, was das Konzept für die Häfen und ihren Betrieb bedeutet und wie diese Konsequenzen in ihren verschiedenen Wirkungsbereichen zu bewerten sind.

Wie wir in Lerneinheit 5 erfahren haben, gibt es im Hafen eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen. Im Zuge der Globalisierung sind diese Beziehungen komplexer und deutlich kompetitiver geworden. Um bei zunehmender internationaler Konkurrenz weiterhin bestehen zu können, bieten sich für Häfen (analog zu anderen Branchen mit staatlicher Beteiligung) verschiedene Möglichkeiten, ihre Eigentums- und Managementstruktur vor diesem Hintergrund neu auszurichten. Zunehmend im Grad der Entstaatlichung sind das: die Modernisierung von Hafenverwaltung- und Management, Liberalisierung und Deregulierung von Hafenservices, Kommerzialisierung, Korporatisierung, und Privatisierung (World Bank Group 2007 Kapitel 5 bietet eine umfassende Erklärung der Begriffe). Man kann insgesamt eher von einem Spektrum der Privatisierung sprechen, das sich durch diese Strategien in verschiedenen Bereichen des Hafens in unterschiedlichem Ausmaß wiederfindet. Welche Ziele durch solche Reformen konkret erreicht werden sollen, liefern Ergebnisse von Umfragen der Weltbank, die sich in vier Unterpunkte gliedern lassen (World Bank Group 2007: 99):

  • Allgemein: Verbesserung der Effizienz, Senkung von Kosten und Preisen, Verbesserung der Servicequalität, Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit
  • Verwaltung und Management: Entpolitisierung der Hafenverwaltung, Reduzierung von Bürokratieaufwand, Einführung von performance-basiertem Management, Vermeidung von staatlichen Monopolen
  • Finanzen: Reduzierung der öffentlichen Ausgaben, mehr Attraktivität für ausländische Investitionen, Reduzierung der kommerziellen Risiken für den öffentlichen Sektor, Steigerung des privaten Anteils an der regionalen und nationalen Wirtschaft
  • Beschäftigung: Verkleinerung der öffentlichen Verwaltungseinheiten, Umstrukturierung und Umschulung der Hafenarbeiterschaft, Eliminierung von wettbewerbsbeschränkenden Arbeitspraktiken, Erhöhung der Beschäftigung im privaten Sektor

Inwieweit diese Ziele im Einzelnen oder ihrer Gesamtheit tatsächlich durch die genannten Reformstrategien erreicht werden, ist wissenschaftlich nicht unumstritten. Ein Strang der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur fokussiert sich auf die Auswirkung von Privatisierung auf die Effizienz (und andere Performanzindikatoren) von Häfen. Oftmals wird sich dabei auf Containerhäfen oder einzelne Terminals beschränkt, da Maßnahmen so gezielter erfasst werden können und diese wirtschaftlich die größte Bedeutung haben. Diverse Studien finden keinen signifikanten Einfluss von Privatisierung auf Effizienz (z.B. Liu 1995 für UK, Notteboom 2000 für ein Sample mit europäischen und asiatischen Häfen), andere wiederum zeigen signifikante positive Effekte (z.B. Cullinane et al. 2002 für Asien, Estache et al. 2002 für Mexiko). Die Auswirkung privatisierender Maßnahmen scheint dementsprechend von weiteren kontextuellen und nicht berücksichtigten Faktoren abzuhängen, und eine genauere Untersuchung der verantwortlichen Kausalmechanismen wäre ein wichtiger Beitrag zukünftiger Studien. Tongzon und Heng (2005) zeigen für ein Sample aus 25 asiatischen und europäischen Containerhäfen einen invers U-förmigen Zusammenhang von Privatisierung und Effizienz, und berufen sich dabei auf die Hafenprivatisierungsmatrix (Abb. 1) von Baird (1995). Demnach ist ein mittlerer bis hoher Grad an Privatisierung förderlich für die Effizienz eines Hafens, bei Vollprivatisierung geht dieser Effekt jedoch zurück. Die öffentliche Hand sollte sich also mindestens ihre regulatorischen Funktionen erhalten. Die Autoren weisen weiterhin einen starken Zusammenhang zwischen Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit nach (Tongzon und Heng 2005: 418-420).

Abbildung 1: Ausmaß von privater Beteiligung an HafenfunktionenQuelle: Tongzon und Heng (2005: 414) nach Baird (1995).

Diese an wirtschaftlicher Performanz orientierte Einschätzung passt gut zu Befunden, die andere Wirkungsbereiche von Restrukturierungen des Hafenbetriebs untersuchen. Die wohl prominentesten Auswirkungen von privatisierenden Maßnahmen sind dabei im Bereich der Hafenarbeit zu finden, da Veränderungen dort oftmals von vehementen Protesten begleitet werden. Um nicht zu viel von Lerneinheit 9 zu Hafenarbeit und Arbeitsbeziehungen vorwegzunehmen, möchte ich hier nur die wichtigsten Punkte nennen.

Wenn private Akteure in Hafeneinrichtungen investieren, gehen von diesen stets neue Ansprüche an Beschäftigungs- und Arbeitspraktiken aus. Diese Veränderungen umfassen im Wesentlichen flexiblere Arbeitszeiten inklusive Schichtbetrieb, der Arbeit rund um die Uhr ermöglicht, und die multifunktionale Ausbildung einer Kernarbeiterschaft, die bei Bedarf um weniger qualifizierte Gelegenheitsbeschäftigte ergänzt wird (Turnbull und Wass 2007: 588-589). Wie Arbeitnehmergewerkschaften berichten, hat die Privatisierung besonders große negative Auswirkungen auf die Gesamtbeschäftigung und die Beschäftigungssicherheit von HafenarbeiterInnen (Turnbull und Wass 2007: 595). Wie schwer diese negativen Auswirkungen ausfallen und wahrgenommen werden, hängt zu großen Teilen von der Stärke der Gewerkschaften vor Ort ab. Dies spiegelt sich im Beispiel der hanseatisch geprägten Häfen Nordeuropas wider, denen am ehesten das Gelingen eines Spagats zwischen drastischer Umstrukturierung und weiterhin hoher Regulierung zugesprochen werden kann (Turnbull und Wass 2007: 603-607).

Ebenso lässt sich in diesen Veränderungen meiner Ansicht nach auch Positives erkennen: Das „multi-skilling“ (Turnbull 2012: 540) vieler HafenarbeiterInnen kann für diese zu mehr Jobsicherheit und Zukunftsfähigkeit beitragen, da sie auf ein größeres Repertoire an Fähigkeiten zurückgreifen können. Auch kann man spekulieren, ob manche Häfen ohne die Eingriffe der Privatwirtschaft überhaupt noch existieren würden, was anderenfalls zu kompletter Beschäftigungslosigkeit geführt hätte.

Während Wachstum durch private Investitionen ein ausdrücklich gewünschtes Ziel ist, gibt es dabei vor allem für die Umwelt oft eine Kehrseite. Wachstum ist hierbei durchaus physisch zu verstehen: Die Vergrößerung von Hafenarealen führt oftmals zu Verlust von unerschlossenen Grünflächen und Erholungsgebieten, Problemen mit Umwelt- und Gewässerverschmutzung, und Lärmbelästigung für Anwohner (Dombois/Koutsoutos 2007: 21).

Die neuen wirtschaftsstrategischen Optionen, die sich durch die Einbindung privater Akteure eröffnen, sind schließlich auch mit der Kehrseite verbunden, dass die Koordination von immer mehr Interessen schwieriger wird. Für ein Gelingen sind dazu intensive Kooperation und Kommunikation erforderlich (Dombois/Koutsoutos 2007: 22). Aber auch hier ist vielleicht genau das ebenso eine Chance, wenn man annimmt, dass viele Ideen eher zu guten Ergebnissen kommen.

Abschließend muss erwähnt werden, dass Privatisierung nur ein spezifischer Baustein aus dem Instrumentarium der wirtschaftlichen Globalisierung ist. Um einen angemessenen Einblick in die Entwicklungen zu bekommen, die sich seit einigen Jahrzenten in den Häfen rund um die Welt abspielen, und Gründe sowie Auswirkungen verstehen zu können, ist immer auch ein Bezug zu anderen Phänomenen wie Digitalisierung, Dezentralisierung oder (inter-)nationalen Machtbeziehungen nötig. Die Fallstudien zu mehreren europäischen Häfen von Dombois und Koutsoutos (2007) zum Beispiel lassen gut erkennen, wie sich Restrukturierungen unter verschiedenen Rahmenbedingungen entwickeln können.

  • Baird, Alfred J. (1995): Privatisation of Trust Ports in the United Kingdom: Review and Analysis of the First Sales. In: Transport Policy, 2 (2), 135–143.
  • Cullinane, Kevin/Song, Dong-Wook/Gray, Richard (2002): A Stochastic Frontier Model of the Efficiency of Major Container Terminals in Asia: Assessing the Influence of Administrative and Ownership Structures. In: Transportation Research Part A: Policy and Practice, 36 (8), 743–762.
  • Dombois, Rainer/Koutsoutos, Anja (2007): Privatisation in European Ports. Final Report of the NEW EPOC Project „Structural Change in Port Economies“. IAW Arbeitspapier 19/2007. Bremen: Institut Arbeit und Wirtschaft (IAW), Universität Bremen und Arbeitnehmerkammer Bremen.
  • Estache, Antonio/González, Marianela/Trujillo, Lourdes (2002): Efficiency Gains from Port Reform and the Potential for Yardstick Competition: Lessons from Mexico. In: World Development, 30 (4), 545–560.
  • Liu, Zinan (1995): The Comparative Performance of Public and Private Enterprises: The Case of British Ports. In: Journal of Transport Economics and Policy, 29 (3), 263–274.
  • Notteboom, Theo/Coeck, Chris/Van Den Broeck, Julien (2000): Measuring and Explaining the Relative Efficiency of Container Terminals by Means of Bayesian Stochastic Frontier Models. In: International Journal of Maritime Economics, 2 (2), 83–106.
  • Tongzon, Jose/Heng, Wu (2005): Port Privatization, Efficiency and Competitiveness: Some Empirical Evidence from Container Ports (Terminals). In: Transportation Research Part A: Policy and Practice, 39 (5), 405–424.
  • Turnbull, Peter (2012): Port Labor. In: Talley, Wayne K. (Hrsg.), The Blackwell Companion to Maritime Economics. Oxford, UK: Wiley-Blackwell, 517–548.
  • Turnbull, Peter J./Wass, Victoria J. (2007): Defending Dock Workers? Globalization and Labor Relations in the World’s Ports. In: Industrial Relations, 46 (3), 582–612.
  • World Bank Group (2007): Module 3 Alternative Port Management Structures and Ownership Models. In: Port Reform Toolkit. 2. Aufl.

Ein Gedanke zu „Hafenprivatisierungen – Eine Einschätzung

  1. Warum beschäftigt sich eigentlich die Weltbank mit Hafenumstrukturierungen? Welche Ziele verfolgt sie? Was ist mit der “Entpolitisierung der Hafenverwaltung” gemeint und wie könnten wir dieses Ziel der Weltbank aus politikwissenschaftlicher Perspektive interpretieren bzw. bewerten?

    Gibt es über interessierte Investoren für eine Vollprivatisierung von Häfen?

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